摘 要：住房保障是政府解决中低收入家庭住房问题的基本途径。本文在前人研究成果的基础上，对住房保障制度的责任主体、目的和实施依据进行了分析，对如何建立和实施城镇中低收入家庭住房保障体系及筹措住房保障资金提出建议。

　　关键词：完善,中低收入家庭,住房保障

　　一、问题的提出

　　住房问题关系到千家万户，是人民群众切身利益之所在。解决城镇中低收入家庭住房问题是广大群众的强烈呼声，也是让全体人民共享改革发展成果，促进社会和谐稳定的迫切需要。随着经济的高速发展和城市化建设步伐的加快，城镇常住人口和非常住人口迅速增加，广大中低收入居民家庭的住房支付能力与具有适宜的住房标准的住房价格之间出现巨大的落差。近年来，在我国的大中城市和沿海经济发达的城市，房价上涨过快。以广州为例，2006年新建商品房住宅均价约为6352元/平方米，中心区商品房实时签约均价已连续数月突破7000元/平方米，而同期城镇居民人均月收入约为1660元，与房价相比，实在是很不对称。普通居民倾其所有积蓄，或者背负数十年的巨额银行贷款买房，加重了生活负担，这将最终导致贫富差距加大，影响社会公平，危害整个社会的安定和谐。由此可见，住房问题不仅是一个经济问题，也是一个社会问题。近几年来，针对房价上涨过快的现象，国家适时地作出了对房地产市场进行调控的一系列决策，同时，为了建立与我国社会主义初级阶段相适应的住房保障体系，出台了许多政策措施，进行了一些有益的探索。但住房保障面仍相对狭窄，一个完善的住房保障体系还未形成，特别是对城镇中低收入家庭而言，买房难、住房难的问题更为突出，引起了人们的关注和思考。

　　二、完善住房保障制度的前提条件

　　住房保障制度是国家依据法律规定，通过国民收入再分配，保障城乡居民基本居住水平的一种制度。它是一种在住房领域内实行的社会保障制度，其实质是政府利用国家和社会的力量，为中低收入家庭提供基本住房供应，解决他们的基本住房需求。

　　（一）政府是住房保障制度的责任主体

　　住房作为人类生存不可替代的必需品，人人都应享有合适的居住设施的观点已经得到普遍认同。1981年4月在英国伦敦召开的“城市住宅问题国际研讨会”上通过的“住宅人权宣言”指出：“一个环境良好、适宜人的住所是所有居民的基本人权”。2004年3月4日十届全国人大二次会议通过宪法修正案明确规定：“国家尊重和保障人权”以及“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。由此可见，住房保障是现代社会每一个公民享有的基本权利。然而，由于住房所具有的特性及住房市场所存在的缺陷，以低收入者为主体的特殊阶层难以依赖市场机制来解决自身的住房问题。因此，政府作为经济宏观调控者和管理者，担负着促进社会全面进步和保障全体居民基本权利实现的职责，理应成为构建住房保障体制的主体。尤其是在城市化快速发展而居民收入水平不高等原因出现的全社会性住房紧张的情况下，没有政府的干预，就不可能有效地缓冲以至解决尖锐的住房矛盾。而住房保障的代价是沉重的，非某个社会阶层或社会成员所能应付，只有政府有能力调动全社会的资源去应付。住房保障的程序是复杂的，必须以政府的权威和系统组织能力来实施。[1]

　　（二）住房保障制度的目的是满足中低收入家庭的基本居住需求

　　住房保障制度的根本目的，应该是帮助社会弱势群体，使他们在市场经济为主的住房体系中获得基本的居住权益。[2]居住权是人人应具有的最基本的生存权之一，实行住房保障的目的是维护公民应当享有的基本权利。中低收入家庭在任何地区、任何时期都存在，这一阶层居住问题的解决，需要得到政府的帮助，因为依靠他们自身的力量，无法跨越其收入水平与住房市场价格之间的鸿沟。

　　（三）住房保障的法律法规是住房保障制度得以实施的保证和依据

　　综观世界各国社会保障制度建立和发展的历史，无一不是立法在先，法律健全。但从我国的立法现状看，目前还没有一部统一的社会保障法，这与我国社会保障事业发展的客观需要很不适应。作为社会保障重要组成部分的住房保障制度就无法通过统一立法加以确定，这在一定程度上影响了住房保障在内的各项工作的实施效果。[3]因此，应尽快制定《社会保障法》和《住房保障管理条例》。对居民拥有适当住房的这一权利加以规定和保护，明确规定居住权是公民权利的重要组成部分，保障居民的基本居住条件是政府职能的基本体现，从而不仅为建立住房保障体制以及相关政策措施的采用提供了法律依据，而且也对居民享受有关住房保障待遇以及由此形成的其它财产权利与非财产权利给予法律保障和支持。为保证住房保障目标的实现，应以法律形式规范住房保障职能机构的设置、职能、责任和工程程序；国家、企业、个人等保障主体之间的权利和义务；住房保障给付标准的确定和调整；住房保障的管理与投资运营等内容，通过制定相应的政策法规，从微观上明确住房保障的对象、住房标准、保障水平、保障资金的来源、专门管理机构的建立和权限，以及对骗取保障行为的惩罚等，从而划分中央与地方、各种专门机构之间的权责，既能使政策法令更具可操作性，还可以避免各部门之间出现互相推诿等现象，以达到权责分明、各负其责、措施有力、提高效率、落实得当的目的，使住房保障的运作制度化和规范化。

　　三、建立和完善城镇中低收入家庭住房保障体系

　　（一）建立覆盖全体城镇居民的住房保障体系

　　1．合理界定城镇中低收入家庭，对违规住房进行全面清理整顿。

　　（1）住房保障对象的确定。家庭是确定住房保障对象的基本单位。社会住房保障的对象，从狭义上讲，是最低生活保障制度保障的对象；从广义上讲，它应包括所有无法从市场获得住房的中低收入家庭，既包括具有城镇户口的“城镇居民”，也包括城镇中大量流动的非户籍人群。现在，不少城市都在逐步扩大住房保障对象的范围，即逐步由户籍最低收入家庭扩大到中低收入家庭。然而，对于非户籍的外来流动人口都没有涉及。解决好中低收入人群，包括外来人口低收入人群的安居问题，对社会的健康和谐和经济的可持续发展至关重要。因此，政府所制定的住房保障政策不应以户籍为界限，而应积极主动地制定长远规划和有效措施解决中低收入人群的住房问题。在具体的政策实施时，应当将住房保障的对象扩大为城镇所有的中、低收入家庭。

　　（2）住房保障标准的设立。在完善住房保障体系时，应结合当地的社会和经济发展状况，动态地解决好住房保障的标准划分问题。在住房保障的收入线划分上，应采用三条标准线进行控制。这三条线分别是：城镇最低收入保障标准线；城镇最低工资标准线；城镇人均收入标准线。之所以利用这三条线进行控制，是因为城镇最低收入保障标准线是当地最低居民生活标准线（即维护生存需要的保证），这条线正好可以将户籍以及非户籍的最低收入人群划分出来。城镇最低工资标准线是城市供职人员低收入家庭的收入标准线，可以区分低收入与最低收入家庭。城镇人均收入标准线可以划分出中低收入家庭的范围。目前，由于缺乏客观有效的低收入核定标准，工作上程序模糊、监控不严、违规交易等，使廉租房住进了高收入者，很多经济适用住房落入了并不缺房而只着眼于升值赚钱的“房虫”手里。这不但违背了住房保障政策的初衷，给国家造成了经济损失，同时也制造了“黑色市场”，使违规投机者抢占了真正低收入者的住房资源。因此，政府当务之急是要完善管理监督机制，合理界定城镇低收入人群，对违规住房进行全面的清理整顿。而要解决这个问题，各地政府可根据当地城镇居民的实际收入水平，制定租购的标准。这个标准不仅要考虑租购者家庭年收入的多少，还要结合基层社区组织，对其日常生活进行摸底调查来综合评定，并实行动态管理（每年审核一次），在新闻媒体、所在单位、社区进行公示，以提高政府保障用房分配的透明度。对不符合廉租住房保障条件的，应当取消其资格，停发租赁住房补贴，收回廉租住房。同时，应建立经济适用住房退小换大机制，退出的小户型再用于解决最低收入家庭的住房问题，以此避免多头占房和分配不公的现象。

　　2．增加廉租房源，严格控制经济适用住房户型标准。近年来，不少城市进行大规模的城市建设和旧城改造，使大批平房和小户型旧楼房被列入拆迁范围内，城区内低价可供出租的房源逐年减少；采用货币化补偿又造成了部分低收入被拆迁户无力购买商品房，只有在市场中租房而居。低价住房需求急剧增加造成了廉租房的有效房源不足。一些大城市的住房租赁市场价格偏高，很多城镇最低收入者获得了廉租房配租资格后，经常找不到房子或无力租住，而政府也没有足够的财力新建足够的廉租住房供廉租家庭使用，这已成为政府廉租住房政策遭遇的最大瓶颈。尽管国家出台有关政策规定，要求各地每年应按照该城市建设商品住宅的一定比例来建设经济适用住房和廉租住房，但由于一些地方政府对住房保障政策贯彻执行不力，还有一些房地产开发商打着建设经济适用住房的幌子开发豪宅，致使经济适用住房和廉租住房的开发量大打折扣，其户型面积越来越大，建设标准越来越高，偏离了中低收入家庭的真实需求，也加重了政府的负担。因此，要想方设法增加廉租住房房源，严格控制经济适用住房户型标准。对于行政事业单位的闲置房、房改腾退房和直管公房清退房等都应纳入今后的廉租住房供应体系。同时，政府还可以出资向社会收购配套设施比较齐全、交通较为便捷、价格适中、小户型为主的二手住房和普通商品住房用来补充实物配租的廉租住房房源，以扩大廉租住房的供应量，缩短廉租住房的供应周期。为了使经济适用住房真正体现经济、适用，政府在审批开发建设经济适用住房时，必须严格按照《经济适用住房管理办法》的规定，中套户型面积控制在80平方米左右，小套户型面积控制在60平方米左右。

　　3．建立和完善中低收入者住房供应体系。对于中低收入者来说，保障他们的居住要求，政府责无旁贷。应该建立一个面向城镇中低收入者的完善的住房供应体系，这个供应体系包括：可售的经济适用住房；可租赁的经济适用住房（即供应低于市场租金的可租赁的经济适用住房，既买不起经济适用住房，也不符合廉租住房政策的城镇居民家庭可以租赁住房）；直管公房（充分利用现有直管公房资源，使直管公房作为廉租房的有效补充）；进城务工人员、流动人员家庭的租赁住房（建立务工人员、流动人员居住区，租金标准应低于市场租金）；覆盖城镇最低收入家庭的廉租住房。要将经济适用住房与廉租住房、中低价商品房、二手房的买卖与房屋租售结合起来，并配合相关的税费优惠、金融贷款制度来形成一个完整的、低成本、高效率的社会住房供应体系。

　　（二）充分运用市场和经济手段，实施住房保障体系

　　在推动住房建设、实施住房保障体系中，政府可通过行政手段和运用金融财税等经济手段进行调节，充分发挥各市场主体的作用来实现。一是可明确规定各房产开发项目由政府给予一定的低息或免息贷款和一定的税费优惠，承建一定比例的廉租房，建成后交由政府管理，按照政府核定的租金标准，租给低收入家庭居住。二是政府可以考虑在出让某商住地块时，规定中标的开发商提供相应面积的住房作为廉租住房来冲抵土地出让金，或由开发商提供其他地块上空置的中小套户型商品房作为廉租住房来冲抵土地出让金。三是加大对房地产开发商的支持力度。通过采取一系列的优惠政策，鼓励房地产开发商出租低价商品住房（包括房地产开发商投资购买的低价商品住房），其开发期间申请的建设贷款（出租住房部分）可转为流动资金贷款，适当延长贷款期限，也可以建设项目作抵押向银行申请开发贷款，以加大对从事租赁业务的房地产开发商的金融支持力度。[4]四是可以将政府建设廉租住房的资金贷给开发商建造廉租住房，并由其负责按规定经营。在经济适用住房建设中，可以将政府划拨用地与市场地价差额转为政府免息贷款，在开发商卖房时，将贷款转移到符合条件的经济适用住房购买者身上，买房者在出售房屋时，须偿还贷款。这样既可以使建设经济适用住房的地价优惠量化，增加公共投资效益，又可以使申请者理性购房，减少申请人数量，还可以使经济适用住房与商品房价格并轨，有利于建立一体化的房地产市场。

　　（三）扩大住房公积金参与面，充分发挥住房公积金的住房互助功能

　　为推动住房制度改革和建立住房保障体系，国务院于1999年颁布实施《住房公积金管理条例》。建立住房公积金制度的初衷是通过长期、稳定住房储蓄的建立和积累，发挥资金互助功能，解决广大中低收入职工的住房问题。[5]然而，由于地方政府执行力度不够，政策措施不配套，住房公积金的覆盖面狭窄，加上目前大量下岗职工、外资企业、私营企业雇员等中低收入职工，由于就业状况而未建立或虽已建立住房公积金制度却也不缴存住房公积金，这部分职工缺少应有的住房消费资金积累，同时也失去了申请住房公积金贷款的基本条件，这就使得最需要政策支持的人群反而处于政策覆盖面之外。[6]同时，由于住房公积金实行属地化封闭管理，地区间的资金不能相互调用，这就导致了有的地区有资金贷不出去，有的地区贷得出去却没有资金的局面，从而使住房公积金制度的政策优越性和互助性特点未得到充分体现，削弱了其积极作用。因此，要加大《住房公积金管理条例》的宣传力度和执法力度，扩大住房公积金的参与面，强制广大城镇职工、进城务工人员参与住房公积金的缴存，使中低收入职工享受到政策的优惠。建立政策性住房金融机构，实现住房公积金在全国范围的调配使用，充分发挥住房公积金的互助功能。

　　（四）多渠道筹措住房保障资金

　　住房保障资金应以公共财政为主，多渠道筹集资金。一是政府财政拨款。本着“取之于民、用之于民”的原则，由政府财政纳入财政年度预算，安排一定资金专项用于经济适用住房、廉租住房建设和廉租住房租金补贴，解决低收入家庭住房困难。二是政策性资金的增值收益安排款。“取之于房、用之于房”，住房公积金、其他住房基金的部分增值收益以及直管公房出售后的部分净归集资金，用于廉租住房的建设；直管公房租金收入实行“以房养房”用于公房维修保养，以保障提供廉租住房房源。三是银行贷款。鼓励银行支持经济适用住房建设的资金贷款和个人住房贷款。四是土地出让金解决款。政府在出让工商业用地收益的土地出让金中，适当安排一定比例，用于解决经济适用住房和廉租住房建设资金。五是社会捐赠款。可从社会福利奖券募集中，适当提取一定比例，也可以通过接受社会捐赠和企业“回报社会”等其它渠道来筹集资金，专项用于住房保障需要。对于筹集到的住房保障资金和归集的住房公积金、住房基金，笔者建议成立专门的政策性住房金融机构进行统筹管理、运作。一方面根据经济适用住房和廉租住房建设计划，合理安排资金，加大对从事经济适用住房和廉租住房建设的房地产开发商的金融支持力度，建设平价住房，保证需求，抑制房价的过快增长，另一方面可以实现住房公积金在全国范围的调配使用，更好地发挥住房公积金的互助作用，对中低收入家庭购房可以给予利息优惠、购房贷款贴息，缓解中低收入家庭的困难。

　　住房是百姓安身立命之所。以人为本、关注民生已成为构建社会主义和谐社会的主旋律。建立完善的社会住房保障体系，解决好中低收入家庭的住房问题，涉及到政府和社会各个方面。只有坚持以政府为主导，把各方面的力量协调起来，一步步地努力，那么在全面建设小康社会、构建和谐社会的进程中，广大群众不仅能实现“居者有其屋”的基本要求，还能实现“居者优其屋”的愿望。

　　参考文献：

　　[1][2] 张泓铭.完善城镇住房保障制度的探讨[j].城市开发，2000，（11）.

　　[3] 董藩.住房保障亟须纳入法制管理[n].人民日报海外版，2007-01-22.

　　[4] 董佳懋.对完善住房保障制度的思考[j].上海房地，2005，（11）.

　　[5][6] 万婷.完善我国城镇住房保障制度的政策性建议[j].中国房地产，2005，（10）.