地方政府债务特征及债务债券化方式选择

自改论文联盟http://革开放以来，我国的经济一直保持着较快发展，其中市政建设的大力开展是促进中国经济增长的重要因素。与此同时，我国地方政府也积累起庞大的债务。据统计显示，截至2009年，由国家审计署公布的全国地方政府的负债已达到2.79万亿元，其中不少地方政府承受着巨大的财政压力。
　　地方政府债务的成因
　　（一）城市化建设的需要
　　城市化建设的资金需求是地方政府债务产生的主要原因。目前，我国正大力实施城市化建设的政策，需要大量低成本、可长期使用资金，而地方政府财政每年用于城市化以及基础设施建设的财力有限。因此，当地方政府面对城市化建设进程加快和资金紧缺的局面时，政府性债务应运而生。
　　（二）地方财力保障不足
　　地方政府财力保障不足是地方政府债务产生的客观原因。随着地方政府各项公共服务职能的完善，各级市县政府的财力需求不断提高。而我国实施分税制以后，中央财权大幅度提高、地方财权大幅度下降，中央与地方的事权划分变化幅度较小，从而造成了地方政府财权与事权不匹配的结果。这意味着，各级地方政府需要承担更多的各种社会经济责任，同时，其获得的收入却相对缺乏。在此情况下，地方政府需要通过举债来支撑其长远发展（李蔚、王素青，2006）。
　　（三）国家政策的需要
　　各地方政府贯彻扩大内需政策的需要以及中央专项转移支付资金的要求是产生地方政府债务的重要原因。2009年，我国实行宽松的宏观政策扩大内需。为保持地方经济发展速度不下滑，地方政府被迫大量举债，加大地区投资力度。
　　地方政府债务的分类
　　目前，我国地方政府债务情况相当复杂，表现形式也多种多样。
　　按照债务发生是否需要特殊的条件，可以将地方政府债务分为直接债务和或有债务。直接债务是指在任何情况下都要承担的债务，不依附于任何事件，是可以根据某些特定的因素来预测和控制的负债，如政府的内外债以及法律规定的养老金负债等；或有债务是指由某一或有事项引发的债务，是否会成为现实，要看或有事项是否发生以及引发的债务是否最终需要政府来承担。
　　按照债务的发生是否需要法定义务，可以将地方政府债务分为显性债务和隐性债务。显性债务即被法律或者合同所认可的政府债务；隐性债务即政府反映公众和利益集团压力的道义上的义务。
　　这两种分类形式相互交叉，组成地方政府债务的四种基本类型，即直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务（贾康，2009）（见表1）。
　　（一）直接显性债务
　　地方财政的直接显性债务主要包括以下十种：一是地方政府以自身的财政收入为担保向上级政府部门或国际机构直接贷款；二是地方政府以自己的财政收入为担保向银行、企业和私人借款；三是成立国有公司发行企业债，绕开《预算法》的规定，变相发行地方债；四是由地方政府或其职能部门为所属企业对外借款、融资或发行债券提供担保和变相担保；五是因征收不足或挪用资金等原因造成的社会保障资金缺口；六是国有企业亏损或破产；七是粮食企业政策性亏损挂账；八是拖欠中小学教职工工资；九是拖欠企业工程建设项目的各种工程款；十是下级政府的财力缺口（见图1）。
　　（二）直接隐性债务
　　直接隐性债务主要是指社会保障资金缺口所形成的债务。由于现代企业制度的建立，企业破产、人口老龄化带来的养老、医疗费用支付的负担加重等，给社保收支平衡及保持适当的结余带来较大的不确定性，将直接造成社会安定方面的隐患，财政势必因兜底机制而承担最后的支付风险。
　　（三）或有显性债务
　　这主要是指由政府公开承诺、担保而形成的债务，其中包括由地方财政部门担保转给地方企事业单位使用的国债转贷资金。如果这些债务能按时偿还，则不需财政承担；但如果债务人无法偿还，则政就要负连带责任，这部分债务将最终转化为财政债务。
　　（四）或有隐性债务
　　这主要是指政府没有承诺和担保的债务，但该项债务一旦出现危机，政府从公众利益的角度考虑，必然会加以干预。政府干预就意味着政府要投入资金，承担责任。从地方财政来看，这种债务主要体现在国

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有企业为弥补亏损和对供销系统及农村合作基金会的援助。
　　地方政府债务形成方式
　　地方政府债务形成的方式复杂多样，主要有以下几种：
　　（一）地方政论文联盟http://府与银行、信托合作融资
　　地方政府购买银行发行的理财产品、信托公司发行的信托产品，这些资金投资于地方政府融资平台的股权或债权，政府向银行和信托出具回购的承诺函。
　　（二）发行城投债
　　城投债，又称“准市政债券”，它是城投类企业配合地方政府公开发行的企业债和中期票据，其最终信用主体是地方政府，募集资金主要用于城市路网项目、市政基础及公共服务项目等建设，而偿债资金多来自于财政补贴。因此，城投债的偿付能力多与当地政府的财政状况密切相关。
　　（三）平台公司直接贷款
　　2009年初，面对全球经济衰退的严重形势，我国出台两年４万亿经济刺激计划，提出支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。自从上市改制以来，各国有银行体系相继在其分支机构大规模放贷。各地名目繁多的地方融资平台大量增长，不仅存在于传统的交通运输、城市建设、土地储备、国资经营等领域，有的还发展到第三产业，如文化等领域。
　　地方政府债务的规模与特点
　　（一）地方政府债务规模
　　据统计，我国目前实际地方政府债务至少在5万亿元以上，远大于审计署公布的2.79万亿元。从当前政府统计口径看，地方政府总债务中包括直接债务、担保债务和政策性挂帐三个部分（见表2）。
　　从地方政府债务的性质分类上看，直接债务仍然占债务总额的绝大部分，其次是担保债务，政策性挂帐占较小的比例。通过表2可测算出，地方政府直接债务占78％，担保债务占14％，政策性挂帐占8％（见图2）。
　　从地方政府债务的地区分类上看，中、西部地区债务占gdp的比重偏高，而债务总额偏低。据统计，西部债务总额为11103亿元，占全国债务总额的27％，中部债务总额为11501亿元，占全国债务总额的28％，两者共占全国债务总额的54％。东部债务占gdp的比重偏低，而总额偏高，总额为18554亿元，占全国债务总额的45％（见图3）。
　　（二）地方政府债务特点
　　1.债务规模庞大，扩张普遍较快。我国目前地方债务规模庞大，大多数省份债务余额超过当年全省地方本级财政收入，债务负担率大多数超过10%。从增长情况看，调查的省市近年债务增长速度几乎接近了gdp和财政收入增长速度（宓燕，2006）。
　　2.贷款期限长，偿债率高。我国的地方政府债务中长期贷款所占的比重较大，如主权外债和国债转贷资金贷款的期限大多在10年以上，且在地方政府债务总量中占有较大比重。而反映政府直接债务对财政收支的影响程度的偿债率是指当年应偿还的债务本息占财政预算内外收入的比重，就目前来看，仅我国地方政府直接显性债务就占财政收入的20%以上，超过了安全界限水平。转贴于论文联盟 http://

　3.隐蔽性强，缺乏统一口径。我国《预算法》明确规定地方政府不能举债。而某些地方政府为了规避这一规定，巧立名目进行举债，缺乏透明度。同时，各级地方政府对政府债务均缺乏统一的统计数据，也无统一的统计口径，导致债务监控指标无法运用，预警机制无法建立。
　　4.缺乏整体规划和管理，违约率较高。地方政府在债务资金的筹集与使用上缺乏整体规划和科学的项目论证，债务融资存在多部门分散管理的现象，使地方政府债务在总体上缺乏科学合理的规划。同时，由于地方政府在债权债务关系中属于强势的一方，一旦政府出现财政困难，就可能导致地方政府债务信用下降，出现债务违约事件（郭炳利，2006）。
　　地方政府债务债券化分析
　　随着地方政府债务的不断增加，如何化解地方政府债务是一个重要问题，在当前国家经济形势下，将地方政府债务债券化，不失为一个有效可行的途径。根据发达市场经济国家对地方债务管理的经验可知，地方政府债券作为一种债务化解方式，具有双重创新特性：一是财政管理与债务管理制度的创新，二是金融市场与金融工具的创新。地方政府通过制度创新，逐步完善债务管理方法，形成灵活的地方财政债务管理制度，规范地方政府债务的运作。同时，就国内资本市场来看，股票市场发展迅猛，而债券市场相对滞后。在发达国家作为重要融资工具的地方政府债券，在国内尚未得到完全发展。因此，地方债务的债券化，是地方政府完善其地方经济管理的重要手段，也是国内金融市场发展的客观趋势（郭炳利，2006）。
　　（一）地方债务债券化管理目标的确定
　　当前，我国地方政府通过发行债券筹集资金面临着《预算法》的制约。我国《预算法》明确规定严禁地方政府直接发行市政债券（即地方政府债券），地方政府欲发行债券必须修改法律。而在我国，与地方政府有密切关系的企业发行的致力于城市基础设施建设的准市政债券，就是为规避国家预算法的产物。
　　发达国家经验表明，大部分国家将发行市政债券作为缓解地方政府债务的一个重要的手段，鉴于我国的基本国情，需要通过债券化来化解的地方债务主要有以下几种形式：
　　1.为建设具有长期效益的公共基础设施建设的负债。从时间上来看，基础设施建设，如道路及桥梁建设等，需要被作为一项长期投资，而地方债券的长期性恰好能满足其效益收回较为缓慢的特性；从筹集资金的渠道来看，作为用于公共基础设施建设的债券，更容易吸引机构以及个人投资者。
　　2.为具有投资回报且能还本付息的项目的负债。目前，我国2000亿元地方债均由中央代理，而地方政府不允许直接发行，这表明国家对于地方政府直接发行地方债存在一定限制，国家需考核地方政府在巨额债务危机下，是否有能力按期偿还地方债，从而使机构或个人投资者对地方政府给予充分信任。这些都需要地方政府在投资项目时考虑到项目本身的投资回报率以及建设方到期还本付息的能力。
　　3.为抵御自然灾害或者灾后重建的负债。根据我国国情，各个地方政府需要预备一定资金来防范自然灾害，这笔资金具有较强的灵活性，在突发的情况下可以应对各种灾害，所以，地方政府通过发行地方债券筹集灾害预备金也不失为一个明智的选择。
　　4.为改进居民福利状况的负债。上文已提到，地方政府的一部分债务是用于改善百姓生活及福利状况的，因此，将此部分债务债券化，从个人投资者的角度来看，是具有较大的吸引力的。一方面，通过对地方债券的投资，支持了政府的市政建设，有利于自身生活状况的改善与提高，另一方面，为其闲置的资金找到了一条新的投资渠道。
　　5.为筹集用于前一轮举债还本付息的负债。数据表明，目前不少地方政府面临着债务偿还的危机。利用新一轮地方债券发行筹集的资金可以在一定程度上缓解地方政府的财政压力。但是这种偿债方式将原本用于市政建设的资金用来偿还债务，降低了资金的使用效率，同时可能引发新一轮的债务危机，因此，地方政府需要谨慎使用。只有当债务危机迫在眉睫时，才能够通过这样的方式化解燃眉之急。
　　（二）地方市政债券规模的确定
　　在举借市政债券时，确保市政债券的适度和安全是首要问题。因此，合理确定和控制市政债券的规模，把握好市政债券的发行额度就成为市政债券制度的关键一环。
　　1.理论依据。理论上确定合理的地方公债的规模应有三个依据：
　　地方政府的支出规模占地方gdp的比重。按照政府经济学和公共产品原理，政府提供公共产品应有合理的边界。在政府公共支出扩大、私人支出减小的过程中，扩大公共支出的边际效益是递减的。与此同时，私人支出在递减过程中，边际效益是递增的；反之，在政府公共支出减少、私人支出相应增加的过程中，前者的边际效益递增，后者的边际效益递减。在政府支出和私人支出的变动调节过程中，当两者的边际效论文联盟http://益相等时，就是政府公共支出与私人支出的最佳量，也是社会资源在地方和公司部门之间的最佳配置。政府应根据这个最佳配置合理安排地方公债在gdp中所占的比重，为市政债券作出整体的规模设计。
　　地方政府通过除市政债券以外的其他合法途径所能取得的收入额。目前，地方政府可以通过税收、必要的基金和费用收入来满足大部分公共事务开支需要。这些收入不仅影响着当年所需发行的市政债券额，也影响着地方政府对债务的偿还能力，是衡量市政债券规模的重要指标。转贴于论文联盟 http://

地方政府现有的负债水平和偿债能力，以及宏观和微观经济状况。确定市政债券的发行规模必须考虑到地方经济状况和项目的投入产出率以把握财政收入动向，确保足够的偿债能力。同时要充分考虑地方政府已有的负债水平，在债务负担很大时地方发行市政债券应采取谨慎的态度。
　　2.规模确定。在上述三项的基础上，可以推导出发行规模的简略的公式为：
　　市政债券发行额q=（地方政府支出需要额e-地方地税费等其他合法收入额r）×（依偿债能力和宏观经济政策确定的调整系数k）（1）
　　在实际操作中可以利用以往的数据进行估算：首先，对于地方政府支出的需要额，可在最近一年实际支出额e0的基础上进行调整，以地方政府新增服务项目所需资金为加项e1，以地方政府因职能改革等因素面放弃一些事权所减少的花费为减项e2，得到后期预计支出额即e。其次，对于地方税费等其他合法收入额的确定，可以利用最近一年的实际收入额r0乘上一个增长率v得出。这个v是根据地区经济现状稍加调整过的gdp预计增长率。
　　这样，公式（1）细化后得出公式（2）：
　　q=k[（e0+e1-e2）-v×r0] （2）
　　再次，对于各地地方公债之和总体规模q的确定，要求就是保证q被控制在一定的限度内。有两个数字必须被考虑在内：
　　各地市政债券发行地的预期（财政收入-经常性财政支出）-到期债务的本息和（3）
　　社会各类投资基金余额+储蓄存款余额-银行信贷额-国债发行额（4）
　　q的上限应为min｛（3），（4）｝。目前因内需不足，银行普遍存在较大的存贷差，所以一般（3）<（4），即（3）是q的上限。以后随着经济的加速发展，确定q的上限时就必须更多地关注（4），避免因发行市政债券而影响正常的信贷活动即发生“挤出效应”，或者影响国债的正常发行。此外，市政债券规模的确定与国债规模的确定存在着重要的区别，那就是中央政府举债通常与其奉行的经济政策密切相关，而地方政府举债则更应注重考虑本地的公用事业服务（李冬梅，2006）。
　　结论及政策建议
　　我国地方政府债务存在着债务庞大、隐蔽性强、透明度低、增量过快的特征，地方政府债务问题已经成为亟待解决的问题。因此论文联盟http://，发行市政债券，实现地方债务债券化，通过加强对地方政府和地方财政的约束和监督，对于减轻和化解地方债务问题具有重要的意义。但是，由于市政债券在我国属于新生事物，在发行、流通、评级、担保等方面都存在着诸多不足，所以应当加强对于市政债券的管理，避免地方政府偿债风险的出现。首先，应当进一步深化分税制改革，明确地方政府事权和财权划分，加强地方政府制度建设，提高地方政府的信用水平。其次，应当加强债券市场的金融生态建设，完善相关法律法规，大力发展机构投资者，提高债券市场的规模和流动性。最后，应当建立市政债券风险防范机制（杨辉，2007）。一方面应当加强对于市政债券发债规模的控制，建立可靠的评级机制和偿债担保机制；另一方面，应当加强对于市政债券筹集资金的管理，充分发挥市政债券对于市政建设的积极作用。转贴于论文联盟 http://

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