原文作者：刘林

近日搅动中国资本市场的上海自贸区吹响了改革号角，激昂人心。在方案具体内容还未公布的时候，只能管中窥豹。
　　目前来看，上海自贸区作为新一轮改革开放的排头兵已成各界共识。这一新特区，不仅会推进金融等服务业的市场化改革，还会进一步削减政府的权力以便利贸易和投资。不过，与过去的特区不同的是，自贸区可能并没有获得什么优惠政策，而是通过制度改革释放红利。
 　　中国（上海）自由贸易试验区涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域，总面积为28.78平方公里。
 　　规制远超预期
　　自由贸易区这个概念在中国并不新鲜，不仅见于国与国之间的双边或多边经贸关系，而且也曾在理论上探讨与规划发展单边的自由贸易区。但是，上海自由贸易试验区被赋予的内容却是既新鲜又大胆。
 　　实践中，一国范围内的“自由贸易区”并没有一个明确的权威定义，各国的具体模式多种多样，没有一套全球统一的国际惯例（或标准）。即便世界海关组织的前身——海关合作理事会，在《京都公约》中对free trade zone也只是一个笼统的解释为，“一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进口税及其他各税而言，被视为在关境之外，免于实施惯常的海关监管制度。”
 　　已经广为人知的中国与东盟自由贸易区、北美自由贸易区都属于不同国家之间建立的多边或双边概念，而上海自由贸易试验区，却是一个单边概念，是在一国划定一片区域面向全球开放，是首次出现于中国对外开放的现实舞台上。
 　　中国对单边形式的“自由贸易区”的探索早在加入wto后便开始了，有关保税区等海关特殊监管区域进一步改革为“自由贸易区”的呼声此起彼伏。到2005年，上海、深圳、天津、成渝地区等地都曾向国务院及各部委提交了关于保税区转型自由贸易（园）区的建议，有关部门也先后到这些地区调研。
 　　但那个时候的“自由贸易区”更多地是想在当时既定的经济体制框架下做边界上的小突破，比如金融自由化，还只是希望实现经常项目的完全开放。这次上海自贸区是远远超过了大家的预想，不仅被冠名以“中国”，而且获得的改革权限也大大超过了贸易的范围。
 　　根据国务院批准设立中国（上海）自由贸易试验区的文件，上海可以创新投资管理模式、扩大服务业开放、转变贸易发展方式、深化金融创新、建立新的监管等制度环境等。
　　在交通银行首席经济学家连平看来，上海自贸区的金融形态，事实上就是境内的离岸金融。连平认为，自贸区要与国际接轨贸易和投资，就需要取消对资金的限制，这是国际自由贸易区的通行做法，汇率也要实现自由化。目前，有媒体报道，资本项目可兑换与人民币汇率自由浮动都是上海自贸区方案的重要内容。
 　　上海自贸区还将探索外商投资负面清单管理。这种国际常见的做法，也是中美投资协定谈判的重要内容。所谓负面清单是指凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理措施均以清单方式列明。亦即“法无禁止即自由”。
 　　这种“探索”并不意味着负面清单可以很快推出。长期跟踪海关特殊监管区的天津财经大学经济学院副院长刘恩专表示，对于中国这样产业庞杂的大经济体，要在兼顾国家安全、经济安全、产业安全的同时，列全负面清单需要两三年的时间。
 　　此外，根据提交全国人大的草案，上海自由贸易试验区的12项行政审批事项将调整为备案制。上海市政府参事室主任王新奎认为，这是上海自贸区体制改革最重要的方向之一，那就是终结审批制，这也是改革中最难的部分。
 　　没有优惠政策的“优惠”
　　参照过去的经验，改革试验区会获得优惠政策的扶持，这也是近期各界畅想上海自贸区的主要内容，但是，本刊记者多方了解到，上海自贸区的试验只有制度“优惠”。
　　体制约束可以说是当前上海发展的最大障碍，政府改革的决心因此很大，甚至不惜承担短期成本。比如，为争取“营改增”在上海的率先推进，上海承诺“自费改革”，一力承担由“营改增”的减税效应带来损失，无需中央财政补贴；为推动产业结构调整，上海要求宝钢淘汰600万吨产能，而这些产能在全国并不落后，不仅如此，上海市出售了所有家电日用化工行业的国有资产，转而投向大飞机、集成电路等高科技污染少的行业。[论文网]
 　　申银万国证券首席宏观分析师李慧勇指出，自贸区的定位，更强调“制度优惠”而非“政策优惠”。在当前的转型攻坚期，制度红利才是未来十年的增长引擎。
　　“这次不搞税收优惠，”刘恩专表示，“市场热议的15%的企业所得税率，没有获得国税总局和财政部的同意。按照国际惯例，该有的税收优惠会有，不能做的不会做。”
　　没有优惠政策，不等于没有好处。市场和政府的关系会有很大的变化，交易成本因此降低，进而释放很大的能量。目前来看，在上海自贸区中，无论是贸易投资的便利化还是审批制转向备案制，都将大大减少政府部门的权力，增强市场的地位。
 　　商务部研究院外国投资研究部研究员郝红梅向记者表示，虽然自贸区具体方案还没有出来，但就目前的信息来看，对外国投资的影响是正面的。准入前国民待遇与负面清单管理的思路有利于打破当前外资管理体制存在的瓶颈。
 　　对外经济贸易大学副校长林桂军表示，以取消外资审批、扩大服务业开放为重点的安排，肯定会促进当地gdp增长，最终使得消费者受益。若是这次的试验能配套国有企业改革，或将促使上海成为全球供应链中心或金融中心。
 　　中国经济机体的催化酶
　　如果将中国经济看做一个有机体，上海自贸区就像用来激发整体反应的催化酶。中央政府想要借助上海自贸区推动改革开放的进一步深化、挖掘新的经济增长点。
　　上海自贸区承载的意义已经突破了贸易本身和上海一地。上述国务院的批准文件明确表示，要通过自贸区的试验寻找对外开放的新路径和新模式、加快政府职能转变与行政体制改革、转变经济增长方式和优化经济结构。拓展经济增长的新空间，打造中国经济“升级版”。

“自贸区从功能来说，主要就是在涉外体制改革上进行探索，”国务院发展研究中心党组成员、办公厅主任隆国强表示，“涉外经济体制改革，既是改革，也是开放。只有深化涉外经济体制改革，才能打造对外开放升级版，同时倒逼国内经济体制改革，释放改革红利。”
 　　“上海自贸区地位有点类似改革开放初期设立的四大经济特区，”商务部中国对外经济贸易研究部研究员刘雪琴告诉记者，“是为新一轮的更大力度更大范围的开放提前做准备做试验。”
 　　历来重大体制改革难以达成共识，所以，要改革不能在整体上推进，只能先在局部试验，争取条件，一点一点的慢慢推动。比如农村的联产承包责任制、城市的经济特区和经济开

发区都是从局部开始向全国推广。当前中国想要推动的改革也面临没有共识的问题，只能先在局部试验。上海在这样的时点申请自由贸易区，恰为决策当局提供了一个契机。
 　　具体来看，上海自贸区可能成为多项制度的试点区。李慧勇表示，上海自贸区可能会在人民币国际化、国有企业改革、贸易投资便利化、政府职能转变等进行试点。
　　短期内独此一家
　　尽管也有其他地方政府在申报自由贸易区，但是，目前来看，在上海取得一定经验前，扩容的可能性不大，不会像经济特区和沿海经济开发区一样同时有数个启动。
　　目前，“各地对自贸区热情高涨。”林桂军表示，“已经申报或拟申报的城市，除了上海，还有青岛、连云港、长春等。”
　　但是，根据官方文件的措辞以及过去的历史经验，只有在上海自贸区“形成可复制、可推广的经验”，才会有“服务全国的发展”。
　　综合经济发达程度、金融及贸易等发展水平、先行先试的经验来看，可以媲美上海胜任此次改革排头兵的几乎没有。尽管广州、深圳实力较为接近，但因为比邻港澳，其最大的问题是处理与香港和澳门的竞争合作关系。
 　　刘雪琴指出，真正具有大优势的是上海，不仅条件成熟度高、发展潜力大，还能面向全球。而其他地方各有长短，即使申报自贸区，可能也不会像上海那么全面，而会有所倾斜。
 　　不过，考虑到中国的地区差异较大，上海的经验预计难以简单复制到其他地区，可能需要多个不同层次的试验区。其实，正如刘雪琴所言，自由贸易区的概念已经比较混乱，其涵盖的内容并不唯一。从现在的公开资料来看，上海的自贸区属于一种较高层级的水平，有点类似香港的“飞地”性质的自由港区。而在上海自贸区以下，还有较大的可挖掘空间，不排除在西部、中部、东北设立准自由贸易试验区的可能。