摘要：1954年宪法的制定，是新中国对苏联等社会主义国家开放的产物。制宪者们还以开放性的视野，一定程度地借鉴了西方资产阶级国家和旧中国资产阶级类型宪法实践的经验。但由于制宪所面临的特定历史背景和国际环境，其开放性价值表现出了较大的历史局限性。

　　关键词：1954年宪法；制宪时机；立法程序；历史局限性
　　
　　第二次世界大战结束后，在雅尔塔体制内的美苏势力范围之争迅速发展为全面的冷战，世界政治力量随之分裂成社会主义和资本主义两个针锋相对的阵营。新中国成立后，人民民主主义政权面临帝国主义的封锁和可能的武装干涉，特别是朝鲜战争爆发后，中国与西方资本主义国家之间的关系更加紧张，经济、外交和军事等方面受到严密的封锁。特定的国际环境以及由于意识形态领域的原因，新中国向苏联和各人民民主国家实行“一边倒”的战略，苏联经济文化及其他各项重要的建设经验，必然成为新中国建设的榜样。随着此种国际局势的演进和中国国内形势的巨大变化，制定正式的宪法取代《共同纲领》，成为迫切的客观需要。然而，这些复杂的历史背景和特定的国际环境又严重制约了新中国宪法的制定者以更广阔的视野和更开放的思维方式设计宪法模式。也就是说，1954年宪法的制定，必定主要是在苏联等社会主义国家宪法所提供的经验与成果的范围内进行，对其他类型宪法的开放则是极其有限的。
　　
　　(一)制宪时机把握问题上的局限性
　　尽管斯大林早在1949年和1950年就催促中共中央应制定宪法，但直到1952年10月斯大林第三次提出制宪建议之前，中共中央的思路依然是“暂时不制定宪法”。其理由是“因为中国目前已有一个共同纲领，而且在群众和阶层中有很好的威信，在目前过渡时期以共同纲领为国家的根本大法，是可以过得去的。如果在目前要制定宪法，其绝大部分特别是资产阶级和小资产阶级的关系，也还是要重复共同纲领。在基本上不会有什么变化，不过是把条文的形式及共同纲领的名称改变而已。因此，我们考虑在目前过渡时期是否可以暂时不制定宪法，而以共同纲领代替宪法。”虽然说，到1952年下半年我国社会生活各个领域都取得了巨大成就，作为临时宪法的共同纲领已与社会发展之间产生了冲突和矛盾，但仍然可以对共同纲领“加以修改补充”来适应发展变化了的国内形势。应当肯定，中共中央的这些考虑是以新中国民主政治发展的实际为基础的。
　　然而，为什么在斯大林收到刘少奇的信，会见中共代表团再次建议中共应准备制定宪法后，中共中央却认真考虑并接受了斯大林的建议最终作出在1953年制宪的决定?
　　一种解释：由于作为临时宪法的《共同纲领》与社会发展之间已出现了冲突和矛盾，以正式宪法取代临时宪法势在必行，剩下的问题是如何选择合适的制宪时机。可是，根据中共中央原来的思路，待到“中国基本上进入社会主义以后，再来制定宪法。”那么，制定宪法的事情应该是过渡时期完成以后。即使按1953年6月毛泽东和中共中央正式提出过渡时期总路线设想的过渡时期要经历十到十五年或更长一些时间，制定宪法的时间也应该是1963年或1968年或更晚些时候。从1952年到1963年或1968年，其间相距十余年或更长。由此看来，此种解释未免有点牵强附会。
　　另一种解释：斯大林建议中共制定的宪法，应是“现阶段的宪法”，即指的不是社会主义性质的宪法。换句话说，斯大林建议中共中央应制定过渡时期的宪法。这说明，斯大林的建议是中共中央放弃原来关于制宪问题基本思路的重要因素。据有关文献记载，斯大林收到刘少奇的信后，与苏共中央其他领导人在1952年10月24日和29日同以刘少奇为首的中国共产党代表团就中国召开全国人民代表大会及制定宪法问题举行了会谈，10月26日、30日，刘少奇将两次同斯大林会谈的情形分别用电报向毛泽东和中央作了汇报。其中10月30日的电报内容讲到：“刘(指刘少奇)说：在共同纲领初制定时，人们曾怀疑我们是否真要实行共同纲领，但三年来我们真正实行了共同纲领，因此共同纲领在人民中及各党派中威信很好。如果我们在今后两三年内制订宪法，势必重复共同纲领，承认资本家的财产及剥削雇佣劳动为合法。但是再过七八年以后，我们又要把资本家的企业国有化，再制定社会主义性质的宪法，似乎是有些不好。在我这样解释以后，斯大林同志说了一长篇的话，并坚持他的看法。”斯大林的理由似乎很充分，他继续分析道，“对中国国内还有一个问题，你们现在的政府是联合政府，因此，政府就不能只对一党负责，而应向各党派负责。这样，国家的机密就很难保障。我感到你们有些重要机密情况外国人都知道。例如，你们政府代表团这次来苏联(指周恩来率领的中国政府代表团，曾于1952年8月15日至9月22日访问苏联)，英美知道要谈旅顺口问题。有了其他党派，政府要向其他党派负责，国家重要问题就不能和其他党派商量，其他党派的人很多是和英美有关系的，他们知道了就等于英美知道了，你们的计划如事先被敌人知道，对你们是很不利的。如果人民选举的结果，当选者共产党占大多数，你们就可以组织一党政府。”所以，斯大林建议，我想你们可以在1954年搞选举和宪法。我认为这样作，对你们是有利的。你们可以考虑。
　　虽然斯大林客套地说，“我对中国情况不熟悉，这样不知道是否有困难?请诸同志考虑。”，但无论从中目党和国家与苏联党和国家关系的角度，还是从中国国内形势发展的需要来看，对斯大林的建议，刘少奇不能不引起重视。刘少奇对斯大林说，“在1954年进行选举和制定宪法，我想是没有特殊困难的。”并保证将斯大林同志的建议报告中共中央和毛泽东。由此看来，中共即使不制定完全社会主义性质的宪法，但从政权存在与发展的角度考虑，制定一部正式宪法确认政权的合法性与合宪性也是一个非常重大的问题。中共中央据此最终接受斯大林的制宪建议就很有必要了。
　　应当肯定，斯大林的以上建议是从国际共产主义运动的整体利益出发的，但并不排除斯大林明显存在出于苏联自身国家利益考虑的因素。我们不妨从反法西斯战争胜利后苏联的对外政策和实际行动来分析这一问题：
　　为了建立一个巩固的社会主义阵营，也为了自己的利益，苏联利用驻军东欧的有利条件，着手加强对东欧的实际控制。在与东欧各国签订贸易协定的同时，推动其改组联合政府，以实现共产党单独执政，并开始向社会主义过渡。苏南冲突发生后，苏联推动东欧各人民民主国家开始仿行苏联以迅速的农业集体化和优先发展重工业大规模向社会主义过渡的模式，在苏联的指导下改组联合政府为一党政府。同时，随着中国革命形势的发展，新中国的成立已成定局。斯大林对中国共产党的态度发生变化，苏联也对整个中国的战略方针做出了重大调整。一是通过采取实际外交步骤与加强意识形态的指导，促使新中国成为国际社会主义阵营重要而强有力的一员；二是希望并要求中国共产党通过东欧人民民主国家的方式，也就是苏联的模式尽快地走上社会主义轨道。

　　由于以上原因，斯大林在一定程度地尊重中国共产党自己设计的建国方案基础上，同时又希望中国与东欧国家一样经过短暂的人民民主阵线联合政府时期以后，即产生共产党一党政府。所以在1949年新中国建国前夕刘少奇访苏时，斯大林就建议中国共产党：多党联合政府至多可以存在5年，也就是说，中共应在1954年制定宪法和实行普选，并在此基础上组成“一党政府”。但新中国成立后，以《共同纲领》为政治基础的人民民主统一阵线搞得如火如荼，这就引起了斯大林与苏联的怀疑。怀疑中国共产党走南斯拉夫道路，担心民主党派和无党派人士参加政府可能执行亲英美的路线。在如此情形下，1952年10月，斯大林再次催促中国共产党应在1954年搞宪法和选举，其原因就不难解释了。同时，这时毛泽东和中共中央的工作重心是放在关于中国怎样过渡到社会主义去的问题上，并希望这一问题征求斯大林的意见后得到他的支持。斯大林在收到刘少奇的信并会见中共代表团后对中共中央的认识给予肯定，然后，斯大林又借机提出制宪的建议。至此，中共中央再不接受斯大林的制宪建议就不合情理了。
　　虽然斯大林指出，新中国要制定的宪法不是社会主义性质的宪法，但它必定是不同于资产阶级的社会主义类型的宪法。关于这一点，毛泽东指出：“我们的这个宪法，是社会主义类型的宪法”。事实上，1954年宪法已确立了我国高度集中的社会主义经济体制和政治体制的基本框架。不能否认这些体制为中国的社会主义改造和建设所起的巨大作用，但我们也应当承认过早地确立这种高度集中体制的不利因素及此后所带来的严重历史后遗症。以1954年宪法制定后我国某些政治制度的重大变化为例，如，1954年宪法制定施行后，原以中国共产党领导的各民主党派联合执政的政府转变成了共产党领导下的多党参政的政府。国家最高决策层中，非中共人士悉数退了出来，同时主席、副主席、国务院总理、副总理全部由共产党人担任，国务院的部长中，非中共人士亦下退到三分之一左右。而在建国初的《共同纲领》为基础组建的联合政府中，中央人民政府的6名副主席、56名政府委员、4名副总理和15名政务委员中，非中共人士分别占3名、27名、2名和9名，政务院34个部级机构中，14个正职由非中共人士担任信。这也表明，到此时，斯大林曾对中共中央提出应当在1954年制定宪法并产生一党政府的要求已经实现。这一政治现象的变化也带来了一定的消极影响，即中共中央某些不切实际的重大决策乃至党的领导人的个人独断行为缺乏应有的制约和民主监督，从而为此后中共中央领导社会主义改造过急过粗以及人民公社化运动、大跃进和“文化大革命”中极左错误的出现埋下了隐患。
　　综上所述，由于意识形态及特殊国际环境的原因，新中国对苏联等社会主义国家实行“一边倒”的开放战略，1954年宪法的制定就是这一开放战略的直接产物。然而，从另一个侧面看，制宪当时所面临的这种特殊国际环境又决定了1954年宪法制定时机把握问题上的局限性。我们不能主观要求中共中央当时按照自己的思路在何时制定宪法，也不能假定中共中央依据此前的考虑继续以《共同纲领》代替宪法后新中国的民主政治建设会是一副什么样的历史画卷?但有一点可以肯定：中共中央仓促决定在1953年(实际上是在1954年)制定宪法，显得有些被动。它并不完全符合新中国民主政治建设的实际需要，同时，在1952年底，包括毛泽东在内，新中国的公民在整体上宪法意识还是严重缺乏的。这为以后宪法实施后果的不理想甚至宪法等同于“废纸”一张埋下了祸根。
　　
　　(二)立法程序及指导思想上的局限性
　　1954年宪法的制定，是在中国共产党的直接领导下进行的。在制宪过程中，中国共产党坚持开门立法的原则，注重对人民内部的开放和人民群众的广泛参与，其形式的合法与充分民主是不容怀疑的。然而，由于一些复杂的原因，1954年宪法的制定过程中，立法程序自身的开放性价值并没有完全体现出来，程序的规范、约束、过滤作用也没有得到有效的发挥。例如，宪法草案初稿的基本框架，是由几个人组成的起草小组完成的，这必然会受到个人主观因素和少数人思想作风的影响，并缺乏原则问题上的充分民主。再则，没有另外的方案作比较，重大条款就不能在严格、公正的程序规则之下，通过辩论和反复交涉不断受到否认的锤炼和严格的审查。
　　考查苏俄1918年宪法和苏联1924年宪法，即使是1936年宪法的制定，也不是由少数几个人组成宪法起草小组草拟出宪法初稿基本框架的。以苏俄1918年宪法制定为例，为了制定宪法，全俄中央执行委员会决定成立制宪委员会，全俄中央执行委员会自身选出5名委员参加制宪委员会工作，内务、司法、民族事务、军事人民委员部和最高国民经济委员会各出一名代表。正式起草宪法时，第一阶段(1918年4月5日－19日1制定总则，第二阶段(1918年4月20日－6月27日1制定根本法草案。这期间通过了委员会各小组制定的宪法各部分草案。与全俄中央执行委员会共同制定宪法草案的还有司法人民委员部，从1918年6月起，司法人民委员部开始独立制定宪法草案。而我国第一部宪法制定时，司法部部长史良连宪法起草委员会的成员都不是。
　　由于特定的历史背景与国际环境，1954年宪法的制定必然是建立在社会主义的价值基础上，因而以阶级性为核心内容的马克思主义宪法学理论必然成为其理论基础和指导思想。在当时的历史条件下，借鉴苏联及各人民民主国家的经验是有其合理性的，但问题时，新中国的制宪者们在借鉴苏联等社会主义国家宪法经验(主要是借鉴1936年斯大林宪法的经验)的同时，却失去了对其他类型宪法开放并与之交流的机会。
　　新中国的制宪者们虽然在制宪过程中曾把西方主要资本主义国家和旧中国时期的宪法资料整理汇集，但基本上“没有参照或学习他们的”，更多的则是对其反面经验进行总结，“主要参考的还是苏联及东欧人民民主国家的宪法资料”。在他们看来，“现在资产阶级的宪法完全是不好的，是坏的，帝国主义国家的宪法尤其是欺骗和压迫多数人的”“我们对于旧宪法的观点只能有一个方针，那就是彻底肃清它，任何形式和任何程度的保留都是错误。”
　　基于以上认识，新中国的制宪者们，一方面，对欧美资产阶级国家的宪法基本上采取一概批判的态度，没有对其合理性部分给予实事求是的评价，从而使新中国同世界各国处于隔绝状态，失去了交流的机会和有效借用大多数外国经验的可能性。另一方面，对我国建国以前宪法理论和实践的合理部分基本上持否定态度，则使源于中国传统文化，经过不同历史阶段宪法学理论和实践经验的连续性人为地被割断。