1990年以来中国行政文化研究状况析论

　　20世纪80年代中期以降，由于行政体制改革的实际需要，行政文化研究逐渐兴起，经过20世纪90年代到世纪末的初步发展，进入21世纪后，成为行政学界的研究热点，并逐渐成为具有中国特色的行政学研究的一个重要研究领域，但对其研究成果探讨的不多。本文所采用数据来源于中国学术文献数据总库（cnki），检索时间范围是1990年至2012年12月。在cnki数据库中，利用从行政文化概念中提炼出的反映行政文化内容的相关主题词（行政思想、行政伦理、行政道德、行政理念、行政心理、行政制度、行政规则、行政观念、行政组织）和“行政文化”作为检索词，共计得到8628篇论文，其中2313篇发表在北大核心期刊中，1652篇发表在cssci来源期刊中。通过对下载的数据进行清理，去掉书评、会议通知和综述、学人介绍、稿约、作者一稿多发情况等，最终获得有效数据7357篇论文。从这些文章中梳理出“行政文化”二十多年来的研究热点，发现研究的特点与研究的缺失，以期引起学界重视，为行政管理发展和改革提供更为合理有效的理论参照。
　　一、行政文化的界定
　　[jp2]行政文化研究在当代中国不过是近二十多来年的事，有关概念的界定却是见仁见智，复杂而有争议。总括学界关于行政文化的概念界定，主要可分为广义、中义、狭义三类。[jp]
　　其一，行政文化的广义概念界定是基于文化观的视角。一般意义上的文化界定包括三个层次：物质文化、制度文化、精神文化。基于这样的认知模式，有研究者提出，行政文化受客观和主观两方面因素的影响，其内涵应该包括行政物质文化、行政制度文化和行政精神文化三个层次。行政文化是指由国家行政组织的物质设施、制度规范和行政人员所应共同具有的思想、价值观念、思维模式、心理状态、行为标准和生活方式等，整合而成的一种独特的文化模式。
　　其二，中义的行政文化概念排除了客观的文化因素，只从主观因素的层面划分行政文化的研究边界，认为行政文化包括制度文化和精神文化两个层次，指的是在行政管理活动过程中影响甚至决定行政行为的一系列行政思想、行政理念、行政意识、行政习惯、行政规则等。
　　其三，狭义的行政文化概念仅仅涵指行政意识形态，立论者认为，行政文化属于行政活动中的一种主观意识范畴，包括着行政意识、行政心理、行政理想、行政观念、行政思想等各方面。[1]
　　[jp2]以上的界定各有其出发点，不无道理。不过，本文的立意是对二十多年来中国学界行政文化研究状况进行概括和分析，因而采用了广义的行政文化概念。这样，边界的划分相对宽泛，有助于做比较全面的考察，以使读者对于当代中国行政文化研究的优长与弱项有更为准确的了解。[jp]
　　本文基于上述对于行政文化界定的梳理，从中提炼出一些能反映行政文化研究内容的概念作为主题词。主题词是规范化的检索语言，它对文献中出现的同义词、近义词、多义词以及同一概念的不同书写形式等进行严格的控制和规范，使每个主题词都含义明确，以便准确检索，防止误检、漏检。[2]本文主题词有：行政思想、行政伦理、行政道德、行政观念、行政心理、行政制度、行政规则、行政组织、行政理念、行政文化等作为检索词。关于这些主题词的选择，需要特别说明的，是把行政组织（行政机构）作为本项研究的一个主题词，是考虑到不同的制度规定可能会导致形成不同的行政机构，而行政机构的变化势必会影响到行政文化的性质或内容。
　　二、行政文化研究的论域
　　在当代中国，行政文化经过二十多年的探讨，研究成果相对比较丰富，这里通过对cnki中相关文章的梳理，以分析其基本状况。
　　[jp2]行政伦理、行政道德的研究比较突出，学理认识日渐深化。在从行政文化广义概念中提出的主题词，关于行政伦理（1502篇）、行政道德（849篇）主题词的文章比较丰富，有进行理论建构和发展的，也有结合现实探讨行政伦理和行政道德意义的。张康之[3]、刘祖云[4]、李萍[5]等从理论上进行探索，他们对行政伦理、行政道德的价值、规范、层次构建等给与思考和论证，探讨适合中国行政管理的行政伦理和行政道德体系，为行政伦理、行政道德的发展提供理论基础。另外一些研究者是对行政伦理、行政道德与现实政治、行政生活领域的探讨，凸显它们在现实中的价值。王伟[6]、卢智增[7]、包兴荣[8]等等，他们对行政伦理失范、行政伦理建设进行探究，理出行政伦理规范的价值与政府公共行政过程的关系、行政道德与行政体制改革关系，尤其是行政伦理、行政道德对公共行政的行政执行、行政决策、行政监督的有效价值。这些研究扩展了行政文化的内容。
　　行政思想指导或引导着行政行为，在行政过程中起着重要作用。从1990—2012年中，颜佳华对行政思想的关注，把行政思想与行政哲学结合起来探讨公共行政的价值、方法和思维[9]，为公共行政提供知识基础。丁煌主要集中于西方公共行政领域不同时期各个流派、学者的行政思想阐述[10]，为人们提供了学习西方公共行政的资源。其他研究者的发文是2篇以下，分别是对中国古代的诸子和某些朝代明君贤臣、改革者的行政思想以及不同时期中国共产党的领导人们的思想，进行介绍或评析行政思想内容、特征的历史意义。虽然对邓小平行政思想的价值挖掘者较多，但是研究具有重复性而且深度有限。有一些研究者是对西方古、近代哲人柏拉图、亚里士多德、黑格尔等和现代行政学家威尔逊、沃尔多、古德诺等的行政思想评介。以上这些研究者、领域以及时间都很分散、没有连续性，使行政思想的研究基本是处于人物思想的描述或评介状态。行政思想的系统研究很是缺乏，不利于行政文化内容的拓展。[jp]

　　行政制度、行政规则的研究独立性突出。对行政制度、行政规则的研究主要是体现其在行政过程中的约束用，具体体现为对中国古代不同时期行政制度分析、外国行政制度的基本内容、特点和启示和中国现代行政制度的改革、建构、评介等。张立荣是相对集中进行行政制度研究的学者，他研究当代中国的、西方的当代行政制度以及行政制度的基本内容。[11]魏光奇对清朝的行政制度进行考略[12]，张晓松对少数民族行政制度特点和变迁的关注。[13]行政规则的研究视角基本是从法学、经济学去探讨其来源、发展现代规制的变化。对行政制度的研究在cnki中虽在近千篇，但是研究视角和作者比较分散，研究不连续，没有形成和行政文化有密切联系的系统性体系，对公共行政领域的指导力度有限，导致行政领域的行政行为随意性较多，使公共利益的实现有限。因此，当下亟需关注和加深行政制度文化的研究。
　　行政观念的研究体现了现实性特征。行政观念的研究主要集中在行政执行、依法行政、行政变革、政府建设、提高公务员水准和强化公务员责任等过程中，以及在执政党和政府的不同时期政策或者中国加入wto背景下，研究者分析行政观念在这些过程或背景中的重要性和影响。何艳玲认为行政观念是政府变革的灵魂[14]，朱仁显指出行政观念革新是行政改革的重要组成部分[15]，谭功荣等认为中国成为世贸组织成员必须有新观念[16]，昂永生认为行政观念是实现行政职能的基础等。[17]以上这些人和其他研究者都没有集中和持续探究，对于行政观念的研究也就呈现它在行政管理过程的意义阐述上，具有较强的时代感和应用性的特征。
　　行政理念会决定着行政行为和方法，在改革和全球化时代，学者们看到服务行政应该有“服务、法治、责任、高效”的行政理念，并对这些理念在公共行政过程的构建和影响。何颖[18]、汤浩[19]等研究对行政理念的研究相对集中。何颖在对行政哲学研究中把行政理念作为一个内容，进行理论的研究，她在这领域独树一帜。汤浩研究古代诸子的行政理念，展示了古代行政理念的现代价值。更多的研究者根据中国加入wto后、共产党的十六大、十七大后，依据中国共产党和政府的政策方针，他们对与服务本文由论文联盟http://收集整理型政府、科学发展观、小康社会、和谐社会、大部制改革等方面进行“服务、法治、责任、高效”行政理念的评价或论证。他们体现了对政治与行政关系的热情关注，具有现实应用性，但也凸显了研究的被动性。
　　行政心理的研究发展缓慢。许多研究者认为行政心理是行政文化一部分，从行政文化的基本内容、特性、建设和创新探讨。蔡志强1990年就提出行政文化是一个包含行意识、行政观念、行政心理、行政思想、行政道德、行政原则、行政传统、行政习惯、行政理想等复合的整体。[20]彭国甫指出心理文化是行政文化的基础。[21]后来，莫吉武[22]等很多研究者都把行政心理作为行政文化建设、创新的组成部分，以指导行政实践。黄建钢[23]、周万春[24]等其他研究者分别是从行政心理对行政过程的影响、公务员的建设等方面探究。到目前，关于行政心理研究从作者的发文数量看，在2篇以上不到10人，作者发文分散、研究不连续。虽然多数研究者认识到行政心理是行政文化的一部分，但是没有继续深入，更多的是从行政心理在现实中的应用探讨。行政心理的文章在cnki中是最少（105篇），也是研究最弱的。
　　行政组织文化的研究初见端倪，但需要行政学人关注并拓展深化。行政组织作为行政管理的重要主体，其行为影响或决定政府形象和公共利益。目前对它的研究基本是行政组织的效率、改革、构建或重塑，或者是古今中外的行政组织的比较。但近几年来，包国宪[25]、刘新林[26]、范绍庆[27]、计敏[28]、刘兰华[29]等一些研究者开始探讨行政组织和行政文化关系，关注行政组织文化对行政过程的影响。虽然研究不集中、不连续、不系统，但已进入学术视线。由于行政组织的重要性，进行行政组织文化的系统和深化研究是非常必要的。
　　在上述研究中，张康之、颜佳华、刘祖云、何颖、王伟、李萍等研究者对行政文化关注的论域相对集中，研究具有连续性，不断丰富和发展行政文化理论体系，推动了行政文化的发展，他们发挥了领军学术的作用，也彰显了他们学术研究的积极主动精神。
　　[jp2]然而，我们也看到，有不少研究者虽然能从不同视角探索行政文化，但基本是在执政党和政府的政策方针指引下，紧跟国家政策、行政改革和发展的需要，大多是随着时政的变换而漂移，致使其研究领域不能集中，也缺乏研究的连续性。他们以此为基点而形成的行政文化研究热点，则是由与政治生活、行政发展的相关话题形成的不同范畴。[jp]
　　再者，在上述研究的有关内容上，行政心理被少数研究者视为行政文化的要素。实际状况是，行政伦理、行政道德、行政制度、行政思想和行政组织与行政文化之间的关联甚弱，是以很少被作为行政文化的组成部分来进行研究。
　　三、行政文化研究的特点与启示
　　（一）研究的特点
　　行政文化的研究是与国家政治生活、行政改革和发展密切相关，研究热点并随之变化。
　　从研究热点中看到，行政文化的每一个主题词中都有与国家政治生活、行政改革和发展相关的话题，直接显示了行政文化研究与国家政治政策、行政改革和发展一致，这为国家现实需要提供了理论指导。如，十六届三中全会提出“以人为本”的行政理念，“以人为本”被看做是现代行政管理理念的出发点和归宿，更是构建和谐社会的前提。于是，古代行政思想的历史价值和现实需要吸引了研究者们的兴趣取向。一些研究者对中国历史朝代的明君贤臣的行政思想进行研究，挖掘其现代价值，论证“德治”、“以人为本”是如何有利于社会的稳定和行政管理的发展。在温家宝总理提出构建和发展服务型政府伟大决策后，与“服务行政”相关的“法治行政”、“绩效行政”、“责任行政”等现代行政理念，受到了研究者的关注。他们探究在复杂的社会条件下，公共行政人员在执行公务过程中，如何严格依照法定职权、按照法定程序和法律条文履行自己的职责，高效地行政以适应新时代挑战的客观要求。

　　上述内容表明行政文化的研究紧跟国家政策、行政改革和发展的需要，为国家行政实施与发展提供策略方针。
　　（二）研究的发现与启示
　　其一，行政文化研究侧重应用，缺少基本理论研究。
　　从行政文化研究内容和作者发文情况，可以看到，行政文化研究紧跟时代政治生活，侧重行政文化应用方面的策略方针，彰显经世实践的动机，徘徊于当时的政治需要。这种状况表明，国内行政学界对于行政文化的本质规定性及其知识属性等问题没能展开足够深入的探讨，从而对行政文化的研究对象与研究论域的把握存在着局限性。这种状况对于行政文化研究领域的拓展及理论的深入显然具有一定的掣肘作用。据此，本文认为，固然行政文化研究需要观照到实际的政治运作与国家需求，但是，作为一个特定的学术论域，研究的进程整体缺乏内在驱力，表现为深层理论研究的匮乏与苍白。也就是说，研究者过多地关注那些执政者关心的具体问题，甚至希冀从有限的研究中为执政者奉上可以立即操作的运作图表，这些现象导致行政文化研究局限于表层和枝节，对于这一学术论域的基本理论层面，则少有问津者。由此观之，开展行政文化基础理论将是提升这一学术论域研究水平不能绕过的路径。
　　其二，行政文化研究缺少体系研究，呈现出相对孤立发展的态势。
　　本文提供的主题词，如行政伦理、行政道德、行政组织、行政理念、行政心理、行政思想、行政制度等，这些领域已然成为研究的热点。不过，我们应该注意到，这些主题词研究与行政文化的关系不密切，透视着行政文化的研究有些支离破碎。再者，就是这些领域研究基本局限在行政文化精神的层面，缺乏行政制度和物质层面文化的研究，呈现出某种相对孤立发展的态势。
　　从行政文化广义界定来看，二十多年来，属于行政文化制度层面和物质层面的研究相对微弱，似乎还没有引起研究者的重视，学界也没有取得共识。这种状况有可能给下一阶段研究的进一步深化和扩展带来某些障碍。一般而言，注重行政文化在当代中国社会政治发展中的指导价值，以及在行政体制改革中的实践价值当然极为重要。但是，行政文化作为一种知识体系，其自身知识结构的完善和系统化，是其学术价值与实践价值在实际社会政治生活中得以兑现的主要条件。换言之，如果没有广义的行政文化理论的丰富与完善，在制度文化、器物文化等方面有明显缺失，特别是缺少制度文化的层面、行政组织文化，行政文化的指导价值和实践价值是不可能得到完全的体现和展示的。正如有研究者指出的那样：“一国的行政体系，首先是一个行政文化体系，正是行政文化体系的不同，才决定了这个国家的行政体系是具有自己特色的行政体系”[30]。行政制度文化、行政组织文化约束、规范和指导行政主体在行政过程和行政发展中的行政行为。因而，注重制度和物质层面的研究，完善行政文化知识体系，是理论发展和行政实践提升的关键。
　　其三，能持续进行行政文化研究者甚少，缺少研究的自觉性。
　　从作者发文情况我们可以看出，多数作者发文很少，只有个别研究者成果稍多。为什么会出现这种状况？我们可以做两层分析。一是非持续性研究者居多，表明作者一般是针对当时的政策热点，其研究的目的是为执政者奉上可以立即操作的运作策略。这样的研究者一般会随着行政领域政策的变化而转移兴趣，缺乏学术研究的持续性，必然会影响研究的深度和学术价值。二是在当前行政学界，研究者们普遍存在研究领域不稳定，方向不能专一的问题。除了行政伦理、行政道德外，其他的方面研究不集中、不连续，未能形成体系。形成这种状况原因有很多，但三十年来的浮躁学风和学术界的急功近利，对于这种状况显然是有着直接的影响的。当然，也有人会认为这是当前的学术评价机制导致的学术研究短期行为。不论是哪种缘由，研究者们不是基于学术积累和问题意识的驱动，而是根据当下的需要及相关的实际利益来选择研究课题，为此而不得不频繁转换领域和角度，于是出现了诸多“打一枪换一个地方”的现象。这彰显出当下行政文化研究的被动、消极和趋利性，也是导致当前学术研究低水平重复，学理深度严重缺失的主要原因。
　　行政文化对于一个政治系统的行政过程、行政发展和行政改革有着决定性的作用，有关的研究对于深化当代中国行政改革，推动政治进步与政治发展具有直接的积极意义。持续性的深入研究是推动学科建设和学术发展的必要条件。本文揭示出的这个问题，也意味着为行政文化研究的下一步发展指出了方向。
　　结论
　　统观而言，近二十余年来，学术界对于行政文化的研究基本能体现时代特点和时代的要求，与当代中国行政管理状况及行政改革趋势大体相一致。在许多论阈的研究也日趋成熟，而且，行政文化的应用研究依然是国内研究者们重点并持续关注的研究领域。同时，行政文化的研究也存在着前述缺失。基于行政文化研究的现状，本文概括出以下三点关注：第一，注重行政文化基本理论的研究；第二，注重制度和物质层面的研究，完善行政文化知识体系；第三，研究者应该加强研究的自觉性和持续性，从而使行政文化的研究更有利与理论和行政实践的发展。