贵阳城市基层管理体制改革刍议

　　改革开放以后，特别是进入20世纪90年代以后，随着经济体制改革的不断深入，社会主义市场经济取得了飞速发展，同时中国的社区管理体制也发生了很大的变化，原有的社区管理体制已经无法适应快速发展的城市社会需本文由论文联盟http://收集整理要，进而“社区制”的出现成为一种必然的选择。旧有的城市社区基层管理体制存在着诸多弊端，已经不能适应中国目前转型期经济社会发展的需要，因此，有必要改革旧有的基层管理体制，建立健全适应当前需要的新型的城市社区基层管理体制。
　　一、城市基层管理体制现状及弊端
　　长期以来，中国实行带有强烈行政色彩的基层管理体制。这种以政府为主体、以单位为载体的管理体制在很大程度上满足了当时社会稳定和发展的需要。
　　随着城市化进程的快速推进，贵阳市城区规模急剧扩大、城市人口急剧增加，城市资源分配紧张，城市管理规范滞后，各种利益冲突增多，非公有制经济和社会组织迅速发展，就业、社会保障、社会救助等服务向社区延伸，城市社区服务群众、加强管理和维护稳定的任务日益繁重，对提高城市基层管理水平提出了新的更高要求。当前，全市的城市基层基础工作仍然薄弱，街道办事处主要从事经济工作且“衙门化”倾向显现，社区自治组织行政化倾向严重、自治功能淡化，城市管理和服务功能相对弱化。
　　（一）社区组织管理结构紊乱
　　现行的城市社区组织由区、街道、居委会三级组织构成。区一级政府是城市基层政权机关，街道是区政府的派出机构，而居委会是基层群众自治组织。街道作为政府派出机构，实际上变成了一级政府，集行政、社区管理和社区服务等职能于一身，职能越位、错位、缺位现象严重。
　　市里部署的党建工作任务，区里布置给街道办事处，街道办事处再交给社区居委会，街道办事处在传导过程中当“传声筒”、“二传手”，“衙门化”倾向严重，对加强区域化党建工作“有力无心”。而社区居委会本来是城市基层的自治组织，但实际上变成了“准政府”，自治功能弱化，越来越多地承担着区和办事处安排的大量行政工作，有的每年承担政府职能部门安排的工作任务达200余项，“沦为”办事处的一条“腿”，“行政化”倾向严重，而且不少居委会也把精力放在创收上，对区域化党建工作“有心无力”（刘光洪，2010）。过于烦琐的职能迫使它把任务分配给居委会，形成了“上面千条线，下面一根针”的格局。此外，街道、居委会权力与政府有关部门职权交叉，但街道、居委会的权力又过小，导致城市基层社区管理出现“看得见的管不了，能管的看不到”的尴尬局面。
　　（二）社区管理主体地位不突出
　　中国的城市社区建设始于20世纪80年代中期，早期的城市社区建设的重点是放在社区服务上。新世纪以来，中国城市社区建设的重点发生重大的转变，如今的社区建设进入了一个以社区自治为突破口、以社区组织建设为重点，全方位推动社区事业发展的新阶段。但是，目前中国的社区基层组织的作用依然未能得到充分发挥，还存在诸多障碍。由于社区在法律上不具备法人资格，致使其无法独享应有的权力，缺乏管理权，没有独立的财务审批权和支配权，这在很大程度上影响社区工作的有序开展，难以形成合理的社区管理体系（李力，2004）。
　　对于贵阳市来说，社区居委会目前有人管事、但能人少，有钱办事、但不够用，有场所议事、但功能不完善。一是人员素质不高。由于居委会人员不在正式编制体系内，对能人缺乏吸引力，整体文化素质偏低，年龄结构老化。有的退休人员把居委会作为赚取第二份收入的“增收岗位”，有的街道办事处把居委会作为安排下岗失业人员的“救急岗位”，有的干部把居委会作为照顾各种关系户的“人情岗位”。全市原有社区“两委”成员中，50岁以上的占43.8%，中专（高中）及以下文化程度的占74.9%，来源于机关企事业单位退休和下岗失业人员的占39.8%。二是政府投入不足。原社区工作者生活补贴标准每月300元～600元左右，工作运转经费没有稳定的来源，最少的每月仅100元左右，较多的也不过1 000元左右；社区组织在开展公益事业方面缺少必要的经费保障。三是活动场所不够。由于社区办公服务场所未纳入城市建设规划，整体面积普遍狭小、功能不全。全市社区办公服务场所面积在90平方米以下的有221个，占48.5%，而且主要集中在中心城区。
　　（三）社区自身自主性欠缺
　　与政府相比，社区民间组织优势在于民间性、自我 发展、自我完善性。但是民间组织在资金、管理等方面过于依赖政府，缺乏自主发展的后劲。据南京市委党校课题组调查显示，相当一部分的社区民间组织从酝酿到成立，仍是自上而下型，很多的社区民间组织在活动场地、经费支持、组织协调等方面还依赖于街道和社区居民委员会。同时一些社区民间组织是有关政府部门职能延伸的产物，在人事、管理、职能上还受到限制。调查还显示，目前大部分社区民间组织经济状况不佳，资源动员能力低，人员素质参差不齐，一些组织内部制度不健全、运作缺乏规范、社会公信度不足，难以动员社会资源支持组织发展。
　　根据贵阳市的实际情况来看，社区党组织凝聚力不够强。活动方式单一，习惯于传统的工作方法，组织活动考虑党员实际需求不够，对社区党员和群众缺乏吸引力；社区党建资源不足，对区域内其他党组织缺乏影响力、辐射力，工作表面上热闹，实际上战斗力不强；社区协调共建机制不健全，与驻区单位党组织缺乏经常沟通和紧密联系，主导作用发挥不充分，社区单位参与不积极；社区党建工作的覆盖面不够广，对非公有制经济组织和新社会组织党组织、流动党员的管理不够有力。

　　二、构建新型基层管理体制的现实理论探索
　　（一）国外已有的实践探索
　　国外基层社区公共事务的管理，起源于15世纪，主要经历了社区救助、社区组织和社区发展运动三个阶段。纵观世界各国的社区发展实践，可以看出，各国社区管理在逐步走向公众化、社会化、制度化、规范化的同时，形成了各具特色的社区管理体制模式。城市社区管理涉及的基本关系是政府行为与社区行为的相互关系，从这一角度看，可将国外城市社区管理体制概括为三种类型：政府主导模式、社区自治模式和混合模式。其一为政府主导模式。政府主导模式的基本特点是政府行为与社区行为的紧密结合，政府对社区的干预较为直接和具体，并在社区设有各种形式的派出机构，社区发展特别是管理方面的行政性较强、官方色彩较浓。新加坡是政府主导型的典型代表。其二为社区自治模式。社区自治模式的主要特点是政府行为与社区行为相对分离，政府对社区的干预主要以间接的方式进行，其主要职能是通过制定各种法律法规去规范社区内不同集团、组织、家庭和个人的行为，协调社区内各种利益关系并为社区成员的民主参与提供制度保障。而社区内的具体事务则完全实行自主自治，与政府部门并没有直接的联系。在社区自治模式中比较典型的是美国。美国的市是州政府的分治区，市政体制采用的是“议行合一”或“议行分设”的地方自治制度，城市社区没有政府基层组织或派出机构，实行高度民主自治，依靠社区自治组织来行使社区管理职能（汪大海，2005）。其三为混合模式。混合模式是政府主导模式向社区自治模式发展过程中的过渡模式，在这一模式中，政府对社区发展的干预较为宽松，基本上采用间接手段，政府的主要职能是规划、指导并提供经费支持，官方色彩与民间自治特点在社区发展的许多方面交织在一起，日本是混合模式的代表之一（刘见君，2003）。
　　这三种社区管理体制模式分别反映了不同的民主和自治制度，是与他们本国的国情和社会发展水平相适应的。中国城市社区管理还处于起步阶段，在理论和实践上都不成熟。国外城市社区管理的成功经验无疑值得我们借鉴和吸收。但是，我们要与中国的国情相结合，与当前社区建设的现状相结合，走一条有中国特色的城市社区建设之路。
　　（二）国内已有的实践探索
　　改革开放以来，特别是进入20世纪90年代以来，随着经济体制的改革，社会主义市场经济的深入发展，中国城市社区管理体制发生了很大的变化，原有的社区管理体制已无法适应快速发展的城市社会需要。国内学者徐勇、雷洁琼、李培林、王汉生、折晓叶等从不同层面对社区管理开展过研究。其中，上海、沈阳、武汉等部分城市积极进行城市社区管理体制改革的试点，力图探索出社区管理体制的新模式。其一为上海模式。上海市1996年提出了“两级政府、三级管理”为核心的城市社区管理体制改革思路，确立了“以政府为主导、以社区为支点、以居民委员会为核心”的社区建设指导思想，创建了领导系统、执行系统和支持系统相结合的社区管理模式——以行政为主导的“上海模式”（上海市社区发展研究会等，2000）。其二为沈阳模式。沈阳模式主要特点是实行社区自治，同时强调公众参与。从构建新型社区组织体系入手，按照有利于实施管理、有利于资源配置、有利于提高工作效率的原则，把城市管理从以行政管理为主逐步过渡到社区组织管理为主，把侧重点落在社区组织的建设层面。社区组织具有法定地位，在社区建设和发展中具有主导性（罗兴奇，2010）。其三为武汉江汉模式。所谓“武汉江汉模式”是一种具有武汉特色的社区建设目标模式，就是坚持社区自治方向，以社区为平台，通过制度变迁，在每一个社区范围内，建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式（陈伟东，2004）。
　　上海模式强化基层政府街道的功能，主要运用政府及其所控制的资源进行自上而下的社会整合，并形成“新政府社会”（上海市社区发展研究会等，2000）。沈阳模式与武汉模式以强化基层社区的功能为导向，通过下放政府权力，建立社区自治组织，动员社会参与进行社会整合，推动社区自治的形成。
　　上述模式为以后的中国城市基层管理体制改革提供了极富启发性的路径借鉴与参考价值。但总体而言，这些模式都过于强调基层政府在管理体制中政府主导作用，较为忽视社会的价值培育及社会组织（npo）在社区治理中的作用。
　　三、贵阳市基层政府管理体制改革取得的效果及借鉴意义
　　改革城市基层管理体制，是贵阳落实中央加强和完善基层社会管理和服务体系的实际举措，把人力、物力更多投向城市社区，夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基层工作，更好地服务市民。①贵阳市自2010年初在全国率先开展城市基层管理体制试点以来，所取得的成果主要为：
　　（一）精简管理层级，建立区域化党建工作平台
　　一是建立社区党委和社区服务中心。撤销街道党工委和街道办事处，建立由区直属的社区党委和社区服务中心，作为开展区域化党建工作的基本平台，变“市—区—街道—社区”四级管理为“市—区—社区”三级管理，实现党的工作重心下移。以地域面积和服务半径为主要依据，同时兼顾人口数量、居民认同感、治安管理等因素，按一定的地域面积划分社区，改变“一社一居”，实行“一社多居”。
　　二是规范工作职责。将社区服务中心明确为副科级事业单位，履行服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定的各项工作职责。社区服务中心履行服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定的职能。中心工作人员即“社工”由中心在编人员和市、区政府职能部门下派人员构成，实行一岗多能、一人多用，由社区服务中心统一管理和考核。中心招募社区志愿者即“义工”，无偿参与、帮助社区工作。
　　三是理顺领导机制。社区党委和服务中心实行“两块牌子一套人马”，社区党委直接受区委的领导，服务中心直接受区政府领导和区职能部门指导。对区职能部门下派的人员实行以社区党委为主的“双重管理”，服务中心人员在社区党委的直接领导下开展工作，加强对社区志愿者的教育和管理，推动社区志愿服务队伍向专业化方向发展。                           

　　（二）扩大工作覆盖，构建区域化党组织体系
　　按照区域化党建的要求，通过纵向建、横向联，努力构筑以社区党组织为核心、辖区党组织为基础、驻区单位党组织共同参与的党组织工作体系。
　　纵向建：社区党委组建后，积极调整组织设置，完善组织网络。在服务中心建党支部，采取单独组建、行业（协会）联建、挂靠组建等方式，把党组织建在楼栋、居民小区、行业协会和符合条件的非公经济组织及新社会组织，实现党的组织和党的工作全社区覆盖，不留“空白点”。如小河区的4个社区党委成立后，新建非公企业党支部3个、个体工商户党小组10个、楼栋党支部23个、楼道党小组26个。金阳新区碧海社区党委在辖区新建党支部3个、非公经济组织党支部1个、楼栋党小组33个。
　　横向联：以社区党委为纽带，推行社区“大党委”制。将区域内有一定影响力的机关事业单位、国有企业、非公经济组织和新社会组织党组织负责人聘任或委任为社区党委兼职副书记或委员，整合社区党建资源积极开展“共驻共建”，为不同隶属关系的党组织协商决策社区事务搭建沟通平台，为有效整合和优化配置不同单位党组织的资源搭建开放平台，为区域内党组织共同推进社区建设搭建共治平台，实现社区党建工作统筹推进。在6个试点社区党委现有的58名班子成员中，有兼职副书记、委员18名，充实了社区党建工作力量。小河区兴隆社区党委与驻社区8个党委63个党支部建立共建关系，增强了社区党委的凝聚力和社区党员的归属感。
　　（三）资源配置下沉，强化区域化党建工作保障
　　按照“三有一化”的要求，把社区工作人员纳入编制、经费纳入预算、建设纳入城市经济社会发展规划和城市规划，使原有街道办事处和社区居委会的人力、物力以及服务资源向社区聚集，从机制上为开展区域化党建工作提供保障。一是建强社区工作者队伍。将社区工作人员纳入事业编制管理，根据社区服务区域规模及服务人口情况定编，最少的核定了15名，最多的核定了50名，实行一岗多能、一人多用。推行以社工为主、义工为辅的社区工作者制度，在社区形成了“中心在编人员和市、区政府职能部门下派人员、志愿者”三支队伍。以往，街道办事处和居委会招人，应聘者寥寥无几。2010年，金阳新区招聘社区服务人员，吸引了2 628名高校毕业生报名应聘，其中研究生140名，海归留学生2名。
　　社区服务中心推行党务、政务“一站式”服务，着眼于群众多层次、多样化需求，设立便民服务大厅，提供社会保障、户籍办理、工商注册、法律咨询等上百项服务。解决居民“急、需、盼”的问题，改进社区服务，提高科学管理水平，居民议事会起着重要作用。居民议事会制度有“四步曲”：群众意见收集会、议题讨论会、议事决策会、群众评议会，保障服务贴近群众，实现民主决策、民主管理、民主监督，扩大基层民主，被许多群众亲切地称为“人民代表大会”。
　　（四）发挥非营利组织等社会组织的作用
　　非营利组织是指不以营利为目的，主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织。非营利组织在城市基层管理体制改革中，能够有效弥补基层政府在社区管理中的不足，非政府组织利用自己专业优势提供有效服务之外，还能够对政府行为进行有效监督。
　　将非营利组织引入城市社区基层管理体制改革，有利于降低服务成本，提高服务质量和效益；有利于扩大社会的自我管理，提高社会自组织化程度；有利于限制政府的权力，缓解政府的管理压力，促进“小政府、大社会”格局的形成；有利于形成社区发展的合力，最终实现整个社会的稳定与和谐发展。随着社会的发展，非营利组织在基层政府管理体制中发挥越来越大的作用。
　　（五）扩大基层民主，凝聚区域化共建合力
　　一是公推直选社区“当家人”。2010年5—6月，6个新建社区采取个人自荐、党员群众联名举荐、组织推荐的方式产生报名人选，通过差额推荐、差额票决、差额考察，分别召开社区党员大会和社区居民代表（户代表）大会，差额直选了社区党委书记及社区服务中心主任。通过公推直选，保障了社区党员群众知情权、参与权、选择权和监督权，增强了党员意识和社区居民的主人翁意识，激发了社区党员群众参与社区建设的热情。
　　二是完善社区议事机制。认真落实党的十七大“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”的要求，积极探索社区议事机制。小河区在试点中推行“一委”（社区党委）、“一会”（社区委员会）、“一中心”（社区服务中心）的社区治理模式。金阳新区设立社区议事会，对社区内的各项公共事务进行民主协商，实施民主监督。
　　三是强化居委会自治功能。实行“一社多居”后，让居委会从繁重的行政管理性事务中解脱出来，依法履行自我教育、自我管理、自我服务和自我监督职能，释放了居委会的自治活力。需要居委会协助的工作，政府可以通过购买服务的方式，兑现工作经费，实现“费随事转”，养事不养人。
　　基层政府管理体制改革，由于各个地方的具体情况各不相同，其相应的措施亦有各异。要想取得基层政府管理体制改革的有效成果，各个地方必须从各自的实际情况出发，因地制宜采取积极有效的措施，方能取得改革的胜利，中国经济现正处于转型期的“十字路口”，这一转型能否取得成功，关键在于能否因地制宜地采取措施进行基层政府管理体制改革，为地方经济的持续、快速发展扫平道路。只有这样，中国城市的经济社会才能保持持续、快速、和谐的发展。