我国应急管理体制的弊端与优势

　　人类文明程度、生活质量不断提高，人类生存系统也越发变得脆弱，突发公共事件的危害性也越发严重，突发公共事件应急管理成为管理者必须履行的职责。然而，在相当长的时期内，应急管理的研究与实践并没有受到重视，在中国亦是如此[1]。2007年11月，《中华人民共和国突发公共事件应对法》颁布实施及“一案三制”的相继出台，确立了“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。但从整体意义上来讲，我国的应急管理发展还处于初级阶段。从中央现有的应本文由论文联盟http://收集整理急管理体制看，当前的应急管理体制呈现高度分割化的特征，每一个部门只应对一个特定的行业或某种特殊的自然灾害，缺乏应对各种突发事件的协调机制，这一切都表明目前我国应急管理体制仍有待完善。
　　一、我国应急管理体制的弊端
　　1.应急管理主体部门的保护主义
　　应急资源是一种稀缺资源，半实体性的应急管理机构往往以各行政应急主体根据自身所管辖的突发公共事件的类型来储备资源，同时通过各种力量来获得应急资源。在现有应急体制下，资源重复配置现象严重，各级政府的配套措施不完善，从而在某种程度上影响了资源的配置效率。但恰恰在资源稀缺的条件下，在各部门为保各自的利益，在危机发生时又不愿意为了其他部门做出“无私的贡献”[2]。更为严重的是，当应急管理机制启动时，由于部门利益保护以及应急资源普遍呈分散状态，各部分的沟通阻塞不畅，从而使得资源凝滞，无法得到有效的整合，使得应急效率降低。
　　2.应急管理权存在恶性滥用与扩张的风险
　　紧急状态下政府采取紧急对抗措施在一定程度上来说是正当的，而这种理由也正是应急管理在某些情况下不得不采取损害公民权利的原因。政府行政权力在应急管理中的使用，应当是保障公民权利的重要举措[3]。也就是说在突发事件发生时，政府为了保全全体公民的基本利益而通过某种特权的形式限制公民的自由与权力，不可避免要对公民某些权利和自由加以限制或剥夺，这种特权的“度”是值得思考的问题。然而，在现有问责与监督缺位的情况下，应急特权很难保证只用于合理应急，如果滥用可能会从根本上侵犯与损坏人民和国家的根本利益，这与应急管理的初衷是背道而驰的。
　　3.对临时性的应急管理机构很难实现问责制
　　通过几年的实践，行政问责机制的运行已经取得有目共睹的成效。然而，从政治文明建设、政治体制改革的高度看，应急行政问责尚没有健全的法治体系，问责仍然有着较强的应急性与随机性[4]。行政问责对临时性的应急管理机构很难实施。一方面，临时性应急管理机构有着较强的时效性，一旦其职责结束，就宣告解散，问责难度随之加大。另一方面，临时性的应急机构专业性较差，外聘人员往往流动性较强，缺乏对应急机构和流程的了解，无法较好地完成应急工作。而且，由于突发事件的复杂性，现有的不同行政应急主体之间往往呈现出“界面关系”的模糊状态。
　　4.应急管理“实用主义”导向一定程度上冲击了法治
　　实用主义的特点在于，把实证主义功利化，强调“生活”、“行动”和“效果”。在现实社会中，实用主义与法治是一对“矛盾共同体”。目前为止，面对突发事件，我国政府多是依靠行政手段来应对危机，在这种方式下，法律对政府应急管理的机构设置，政府及其综合协调部门在应急管理中的职能地位、权力责任、经费来源以及公民在危机中的权利和义务都难以实施监管，管理带有明显的人治和实用主义的色彩，缺少了法律的约束和保障[5]。
　　二、我国应急管理体制的优势
　　1.国家应急预案框架体系与应急法律体系初步成形
　　从应急预案角度来讲，《国家突发公共事件总体应急预案》编制已经基本完成。国家应急预案将突发公共事件分为四大类，分别是自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件。按照事件的影响、是否可控等分为四级，即特别重大、重大、较大和一般。同时，各种专项预案，部门预案等基本覆盖了我国频发的各类突发事件的方方面面。1990年以来，国务院相继颁布了应急管理法律法规及政府规章总计126件，国家应急预案框架体系与应急法律体系初步形成。
　　2.较灵活的应急资源整合机制优势
　　应急管理作为政府的一种综合性职能，能否灵活地将组织机构、信息渠道、协调网络、救援队伍和保障系统等资源整合在一起，决定着应急工作的成败。所谓整合，就是要调动资源配置，取舍得当，从而获得整体的优势。这具体表现在将公安、交警、消防、急救等公共服务部门纳入一个统一的指挥调度系统中。从我国目前的应急实践来看，权威性的协调安排与集中力量办大事的应急管理理念，使得政府在特大和重大危机事件中能够协调各方力量，形成了较灵活的资源整合机制。
　　一方面，我国的应急管理体制是一种具有严格约束和问责的科层组织管理体制，具有高度的权威性。官僚制之父韦伯认为，非人格化的严格等级制度下的公职人员，要绝对服从组织权威，严格执行上级政府的行政命令，从而保证行政工作的正常运转。正是由于这种模式实施，行政权力高度集中在上一级行政主体，行政命令通过各级行政组织层层落实，不仅快速有效地使得资源整合，更是提升了决策的效率和应对的有效性。另一方面，“集中力量办大事”式的应急理念，在整合资源方面，既较为灵活又富有效率，适应了我国人口和民族众多，经济、社会、文化不发达，区域发展不平衡、传统文化影响较深的现状，能够在公共危机中实现整个社会的动员潜能最大化。

　　3.较强的协调重大突发事件的能力
　　任何国家层面的应急管理运行模式，都脱离不了本国的制度环境，并且从根本上反映该制度的特点。宏观政治环境深刻影响新制度安排的预期成本和利益，决定了新制度供给的能力和意愿，是制度变迁的至关重要的内生因素。中国应急管理运行模式之所以能够成功应对近年来历次重大突发事件，其根本原因在于中国是一个社会主义国家[6]。从应急管理实践的角度来看，社会主义具有集中办大事的优越性，能在突发公共事件高压状态下快速形成巨大的战斗力和号召力，能有效调动各方资源以及公民的积极性，确保全方位的力量充分参与到应对突发公共事件的过程中去。
　　中国政府在汶川特大地震的救灾与灾后重建等突发事件的应对中，采取坚持政府主导、军民合作、以人为本、科学应对、突出多部门协同配合、全社会广泛参的具有中国特色的应急管理运行模式。这种政府主导下的多力量合力应对危机模式，有学者形象地称之为“拳头模式”，“重拳出击、战无不克”。但在这多种力量中，有一种主导力量，这就是由党、政、军构成的广义上的政府。“多力量整合合力应对”，就犹如拳头由五个手指紧握才有力量，这五个手指代表多种力量，“紧握”意即在应急管理中把多种力量进行有效整合，只有这样才能集中力量战胜危机。
　　4.市民社会的发展壮大
　　公民社会理论指出，现代民主社会是一个“普遍参与”的社会与公民集合体，只有在“普遍参与”的过程中，现代性的思维才能逐渐养成。随着社会的发展与公民整体素质的提高，公民对于应急管理的迫切性及相应意识都逐步提高。公民通过“普遍参与”从而畅通政治参与与表达的渠道，对国家和政府行政施加影响，从而间接地促进了应急管理的完善。另外，公共权力的民主化和契约化要求高效率、高质量的公共服务能力和保障良好执行力的公共管理体制，这就促使地方政府不断提高公信力，增强社会凝聚力，从而使应急管理应急权的“正当性”进一步加强。人民群众的民主法制意识不断增强，政治参与的积极性不断提高，对发展社会主义民主政治和落实依法治国基本方针提出了新的要求[7]。