我国民间商会管理体制法律重构研究

　商会的发展是市场经济走向成熟的标志，也是我国经济、社会结构深刻变化的产物。作为商会组织中的重要的类型，中国工商业联合会（简称为工商联）是中国共产党领导的中国工商界组成的人民团体和民间商会组织，是论文联盟http://党和政府联系非公有制经济人士的桥梁纽带，是政府管理非公有制经济的助手①。各级工商联依据我国行政区划设置并设有直属商会组织，其中中华全国工商业联合会为中国民间商会，地方工商业联合会则为地区民间总商会，其下包括行业商会、异地商会和地域性商会等类型。在我国社会转型和治道变革的时代背景下，各级各类民间商会组织在规范自律、反映诉求和提供服务等方面发挥着不可或缺的治理功能，有力地推动了社会主义市场经济发展和社会管理方式的创新。然而长期以来，由于立法的阙如，我国民间商会组织并没有获得与其治理功能应相匹配的法律地位和权利，现行落后的管理体制又严重制约了其发展的潜力与活力。因此，依法重塑现有的管理模式，协调并形成其与政府良性的互动关系，是民间商会健康发展必须解决的核心问题。
　　一、民间商会法律规制的现状描述
　　我国民间商会现行管理体制的形成，与我国传统的权力分配格局以及统治模式密切相关。长期以来，我国呈现出典型的“总体性”的社会特征，国家高度统摄社会并垄断集体行动的资源。改革开放后，尽管随着市场化、民主化进程的加快，民间商会在政府的权力让渡下日益走上了公共治理的“前台”，但是受到传统行政主导制模式的影响，政府对商会的管理优势地位却未曾改变，政府根据自身管理的需要严格控制着商会的职能范围、行动能力以及资源配置，从而限制和干涉了商会的正常发展。究其原因在于：
　　首先，统一立法的缺失使民间商会在实际运行中无法可依。尽管伴随着社会主义市场经济的发展和政府职能的转变，我国民间商会的治理功能日益显现，但是依然受传统“一边倒”管理思维影响，各地政府仍习惯性地将商会组织当做自身治理的“助手”和职权的延伸，并未赋予其作为合作“伙伴”的管理地位，尤其对其经济管理、商务服务以及自治自律等核心职能少有法律的确认，立法缺失与滞后的现象极为严重。目前，我国尚无一部统一的立法对商会的性质、地位、范围、权限、功能、运作等基本问题做出规范的界定，导致商会组织在实际运行中往往处于无法可依、无法可保的尴尬境地；同时，由于缺少上位法的统一规制，各地政府往往依据自身行政环境特点和管理需要去制定相应的规则和办法，这使得不同地域在商会性质定位、管理机制、职能安排、程序设置等概念界定上异常混乱、无法通融。而具体到民间商会，各地规定更是“五花八门”，唯一可参照的《社会团体登记管理条例》，但也仅仅是对登记管理的程序上做了统一的规定，而在社团自治权和政社权责关系等核心问题的规定上却是付之阙如，无疑成为商会法律保护的最大障碍。
　　其次，现有的立法集中折射出政府在管理中的绝对主导地位，这与我国现实社会中“强政府、弱社会”权力格局紧密相关。由于缺少法律的规范，政府与商会组织的角色关系难以廓清，各自的职能边界模糊，这便为政府干预和控制民间商会提供了便利。多数政府依然沿用着计划经济时期的管理模式，通过其资源垄断优势，在规章和政策制定中为民间商会的发展设置种种“门槛“高度掌控着商会运行所需的各类资源，最终使得民间商会组织只得高度依附之、为其所用，其自主治理的地位难以保障。所以，在此“不对等”的权力格局下，民间商会的只得将自身的主要工作目标锁定在完成政府交予的各类任务之上，而无法“一心一意”地做到“在商言商”，致使其经济管理和商务服务能力必然下降，难以实现发展的良性循环。
　　再次，商会自治规则体系的残缺也直接影响其服务品质与吸引力。自治权是商会发展的灵魂和保障。我国现有的各类法律、政策文件，直接对此加以规定的不仅数量稀少而且分散混乱，距离权利体系规范化和完整化的要求相去甚远。目前，政府授权不足的情况屡见不鲜，很多商会发展应当获得的权利却依然掌控于政府，民间商会获得的多是一些诸如收集信息、教育培训、指导经营、组织会务等低层次、次要的服务职能。即便如此，一些权利还因配套制度的不完善而难以充分实现，如涉及到商会自治的高层次权限，诸如政策咨询、立法参与、规划拟定、贸易保护、反倾销诉讼、协调纠纷、行业审批、注册登记等，民间商会普遍难以企及，从而无法对会员产生强大的吸引力［1］。
　　二、民间商会管理体制之特征分析
　　受前述权力格局和立法思维的制约，我国在对民间商会的管理模式构建上也呈现出典型的“控防”特征，其中双重分层管理和“一业一会”的体制，集中反映了现时态中我国政会法律关系的独特属性。
　　早在新中国建立之初，基于高度集中的权力结构和计划经济体制，我国便颁布了《社会团体登记暂行办法》，从此确立了国家对社会组织严格控制的管理格局。由于该法规只规定了登记权限而并没有明确具体的机关，直至20世纪80年代末，民政部门一直未对社会团体实施统一的登记管理，而是各地政府部门基于利益的驱动事实上行使着登记和审批之权，从而导致“多头管理”局面的出现，给社团管理带来了巨大的负面影响。为解决上述问题，1989年国务院颁布了《社会团体登记管理条例》，该条例中明确确立了“双重分层管理”的体制，用以强化政府对民间组织的监管，旨在消除多元执法和权责不明的管理弊端。根据该条例第6条之规定，民政部门是唯一的社团登记管理机关；国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府的有关部门，国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内的社会团体的业务主管单位。第9条还规定申请成立社会团体，应当经其业务主管部门审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。